交通運(yùn)輸部管理學(xué)院教授張柱庭：從政策法規(guī)細(xì)則看汽車(chē)共享的前途
圖為交通運(yùn)輸部交通干部管理學(xué)院教授張柱庭發(fā)表主題演講
1月21日，中國(guó)電動(dòng)汽車(chē)百人會(huì)論壇（2018）在北京釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館召開(kāi)，交通運(yùn)輸部管理學(xué)院教授張柱庭發(fā)表了主題演講，演講內(nèi)容如下：
尊敬的汪部長(zhǎng)、歐陽(yáng)老師、在座的各位，大家下午好！
有機(jī)會(huì)和大家一塊來(lái)交流關(guān)于汽車(chē)租賃的一些政策法律問(wèn)題，非常榮幸！我想先有幾個(gè)基本的定義，這樣把討論的范圍集中一下。政策法規(guī)上是叫汽車(chē)租賃，分時(shí)租賃是汽車(chē)租賃中計(jì)算租賃的時(shí)間的一個(gè)概念，共享汽車(chē)則是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，這兩個(gè)說(shuō)法都屬于汽車(chē)租賃，這是我想說(shuō)的第一個(gè)定義問(wèn)題。第二個(gè)定義問(wèn)題是區(qū)別一下汽車(chē)租賃和出租汽車(chē)，這兩者一個(gè)帶駕駛員服務(wù)的，一個(gè)是不帶駕駛員服務(wù)。此外按照現(xiàn)行的國(guó)標(biāo)，9座以下是可以做汽車(chē)租賃的，超過(guò)9座則是不允許的。第三個(gè)定義問(wèn)題是在討論汽車(chē)租賃政策法規(guī)時(shí)，我們不討論汽車(chē)租賃的民事法律問(wèn)題，這部分按《合同法》辦就可以了；不討論刑事法律問(wèn)題，比如交通事故。另外汽車(chē)租賃最常見(jiàn)的詐騙罪，這類(lèi)問(wèn)題按刑法辦，我們也不去討論。另外，我們也不討論治安問(wèn)題。我們要討論的是汽車(chē)租賃行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)行為這部分行政管制類(lèi)的政策法規(guī)。
我們先簡(jiǎn)要回顧一下汽車(chē)租賃的發(fā)展過(guò)程。
2004年7月1日之前，汽車(chē)租賃行業(yè)執(zhí)行的是國(guó)家計(jì)委、交通部發(fā)布的《汽車(chē)租賃管理辦法》。2004年7月1日《行政許可法》實(shí)施，行政許可法要求梳理行政許可項(xiàng)目。這就涉及到一個(gè)問(wèn)題：原來(lái)交通運(yùn)輸部門(mén)發(fā)放行政許可的辦法能否再延續(xù)？考慮一是沒(méi)有國(guó)務(wù)院行政法規(guī)不可以再行政許可；二是有人提出一個(gè)觀點(diǎn)，即汽車(chē)租賃嚴(yán)格講不屬于交通運(yùn)輸業(yè)，應(yīng)該屬于物的租賃行業(yè)，因此再由交通制定規(guī)章制度不合適，這樣就把這個(gè)部令廢除了。汽車(chē)租賃行業(yè)2004年7月1日以后就是無(wú)主管的行業(yè)了。一直到去年年初，還有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)叫《國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)劃分類(lèi)別》，汽車(chē)租賃還是屬于租賃業(yè)沒(méi)有劃到運(yùn)輸業(yè)里。
到2009年3月2日以后，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)編辦的18號(hào)文，交通運(yùn)輸部的“三定”里要求交通運(yùn)輸部承擔(dān)汽車(chē)租賃的指導(dǎo)工作，再次提出要把汽車(chē)租賃劃回到交通行業(yè)的問(wèn)題。產(chǎn)生這個(gè)問(wèn)題的原因，其中一個(gè)原因是因?yàn)槠?chē)租賃不帶駕駛員服務(wù)，出租汽車(chē)帶駕駛員服務(wù)，出租汽車(chē)有嚴(yán)格控制和管制，汽車(chē)租賃沒(méi)管制。有些企業(yè)注冊(cè)一個(gè)汽車(chē)租賃公司，再注冊(cè)一個(gè)駕駛員勞動(dòng)服務(wù)公司，倆加起來(lái)事實(shí)上成為一個(gè)新的出租汽車(chē)公司，給出租汽車(chē)行業(yè)穩(wěn)定帶來(lái)很大的影響，給行業(yè)管理部門(mén)到來(lái)維穩(wěn)壓力；另外一個(gè)原因，2009年開(kāi)始汽車(chē)產(chǎn)業(yè)滯銷(xiāo)問(wèn)題開(kāi)始凸顯，有些人主張能不能把汽車(chē)租賃作為汽車(chē)銷(xiāo)售的一種方式，以解決積壓?jiǎn)栴}，這是當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)背景。
2016年1月1日，《反恐法》實(shí)施，《反恐法》里有幾個(gè)重要的條文，其中第21條提出汽車(chē)租賃業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者需要對(duì)客戶身份進(jìn)行查驗(yàn)，身份不明或拒絕身份查驗(yàn)的不準(zhǔn)對(duì)其提供服務(wù)。如果違反這條法規(guī)不對(duì)客戶做身份查驗(yàn)，主管部門(mén)可以罰10-50萬(wàn)元罰款，而且還要對(duì)直接責(zé)任人處以10萬(wàn)元以下罰款，這叫雙罰，既罰企業(yè)又罰負(fù)責(zé)人。另外，第93條規(guī)定如果有單位違反上述條款，主管部門(mén)需要責(zé)令其停止從事租賃業(yè)務(wù)，要吊銷(xiāo)證照。這個(gè)條文的主要觀點(diǎn)，實(shí)際上是對(duì)汽車(chē)租賃要進(jìn)行嚴(yán)厲的管制。我剛才講這個(gè)問(wèn)題好多同志發(fā)笑，可能有些人不太了解背景。因?yàn)槠?chē)租賃的一些個(gè)別企業(yè)替恐怖分子幫過(guò)忙，所以反恐要求主管部門(mén)必須嚴(yán)厲管制。這個(gè)嚴(yán)管趨勢(shì)再加上《安全生產(chǎn)法》的要求，于是就出現(xiàn)了去年8月4日發(fā)布的《促進(jìn)小微型客車(chē)租賃健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
一般政策上采用促進(jìn)“健康發(fā)展”這個(gè)詞，背后的語(yǔ)境是說(shuō)這個(gè)行業(yè)有病需要治療，并不是要大力鼓勵(lì)你發(fā)展。文件中一是安全生產(chǎn)，二是反恐的內(nèi)容大量出現(xiàn)，這是意見(jiàn)表達(dá)出來(lái)的一層意思。另外一層意思就是要鼓勵(lì)一部分汽車(chē)租賃，當(dāng)時(shí)的背景是鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)+。所以在文件里面有一部分是鼓勵(lì)，分時(shí)租賃屬于鼓勵(lì)范疇。
此外，還有一些其他法規(guī)，比如《節(jié)能法》、《大氣污染防治法》，這兩個(gè)法律，再結(jié)合其它法律、法規(guī)，政策對(duì)于汽車(chē)租賃業(yè)務(wù)基本的要點(diǎn)就比較明顯了。概況就是：
第一個(gè)要點(diǎn)：限制和鼓勵(lì)的依據(jù)是同時(shí)并存的。比如限制的依據(jù)，包括《大氣污染防治法》第50條規(guī)定倡導(dǎo)低碳環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制城市燃油車(chē)保有量，大力開(kāi)展城市公共交通，提高公共交通出行比例等。結(jié)論就是城市對(duì)燃油汽車(chē)保有量進(jìn)行總量控制是有法律依據(jù)的。盡管汽車(chē)行業(yè)的人可能不喜歡這句話，但它是實(shí)實(shí)在在的法律。當(dāng)然只是限制燃油車(chē)，不限制新能源車(chē)。推廣新能源機(jī)動(dòng)車(chē)是法律的基本態(tài)度，另外還鼓勵(lì)公共交通，大力發(fā)展公共交通。汽車(chē)租賃再怎么發(fā)展也不會(huì)允許與公共交通抗衡，解決措施出行還是要以公共交通為主，這是城市出行政策法律的基點(diǎn)。《節(jié)能法》第45條明確指出，國(guó)家鼓勵(lì)使用環(huán)保型汽車(chē)和其它交通運(yùn)輸工具，實(shí)行老舊汽車(chē)工具報(bào)廢制度，鼓勵(lì)使用節(jié)能清潔燃料車(chē)型。我的結(jié)論是：在擁堵和環(huán)保壓力大的城市，用燃油汽車(chē)做汽車(chē)租賃恐怕要受限的，至少不會(huì)被允許大力發(fā)展，但節(jié)能環(huán)保型和新能源機(jī)動(dòng)車(chē)將受到鼓勵(lì)。
第二個(gè)要點(diǎn)：嚴(yán)管和放松的原則并存。《反恐法》的思路是嚴(yán)管，但是我們又趕上了一個(gè)大的背景，要求“放、管、服”，這是政府當(dāng)下主要理政思路，共享也是一個(gè)理念。在并存條件下目前《道路運(yùn)輸條例》涉及汽車(chē)租賃是否存在納入行政許可存在很大爭(zhēng)議，主要兩種觀點(diǎn)：一是設(shè)立行政許可；另一種則要求嚴(yán)格控制，不能隨便設(shè)定行政許可。
第三個(gè)要點(diǎn)：去年兩個(gè)部委政策觀點(diǎn)是促進(jìn)健康發(fā)展，鼓勵(lì)分時(shí)租賃。但坦率地講，我認(rèn)為其剛性是不夠的，因?yàn)樗俏募愿韶洸欢唷Ｎ冶救苏J(rèn)為，那份文件里真正有含量一句話，是汽車(chē)租賃屬于交通服務(wù)出行。換句話說(shuō)，這是把汽車(chē)租賃從物的租賃轉(zhuǎn)換到交通方式里來(lái)，屬于交通運(yùn)輸方式的一種，這是那份文件里真正有含量的。
第四個(gè)要點(diǎn)：判斷下一步的趨勢(shì)，一是用新能源汽車(chē)進(jìn)行汽車(chē)租賃值得鼓勵(lì)。我本人建議不應(yīng)當(dāng)老盯著財(cái)政補(bǔ)貼，應(yīng)該好好研究一下公共資源占用城市道路，如何給新能源汽車(chē)提供場(chǎng)地的問(wèn)題，即占路停車(chē)部分；二是《道路運(yùn)輸條例》在修改中不大可能設(shè)定許可，但可能會(huì)提出事后監(jiān)管。我的意見(jiàn)也是借鑒于德國(guó)朋友提供的《德國(guó)共享汽車(chē)法》，這部法規(guī)同樣解決出行擁堵和環(huán)保問(wèn)題，里面規(guī)定只容許共享汽車(chē)以減費(fèi)或免費(fèi)的方式占用城市道路。從事共享汽車(chē)的朋友在這方面多動(dòng)動(dòng)腦筋，這個(gè)領(lǐng)域是有出路有希望的。
謝謝大家！
（根據(jù)發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱）
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